Popis fungování procesu státního požárního dozoru
kontrolní činnost
Jednou z oblastí výkonu státního požárního dozoru (dále jen také „SPD“) jsou kontroly dodržování povinností stanovených předpisy o požární ochraně, ukládání opatření k odstranění zjištěných nedostatků a kontroly plnění těchto opatření. Kontroly jsou jedním z nástrojů pro účinnou ochranu života a zdraví občanů a majetku před požáry, což je základním posláním zákona o požární ochraně a celého HZS ČR.
Oblast kontrolní činnosti lze jako jedinou v rámci výkonu SPD ovlivnit – plánovat (výkon a množství úkonů v oblasti stavební prevence a zjišťování příčin vzniku požárů jsou určovány vnějšími vlivy a nelze je dopředu odhadnout). V rámci řízení výkonu státní správy na úseku požární ochrany stanovilo MV-GŘ HZS ČR kritéria pro plánování kontrolní činnosti HZS krajů (tzv. normativ kontrolní činnosti). Rovněž na základě rozborů požárů a údajů z jejich dlouhodobého statistického sledování, podle aktuální potřeby společnosti, poznatků z analýz nebo kontrol provedených v uplynulém období, určuje i zaměření požárních kontrol na příslušný rok. Toto zaměření zohledňují HZS krajů ve svých plánech požárních kontrol. V průběhu roku jsou dále ukládány kontrolní úkoly dle aktuálních potřeb (neplánované mimořádné požární kontroly) nebo potřeba vzniká v souvislosti s vyšetřováním požárů. Tyto úkoly jsou plněny na úkor plánovaných kontrol, případně z jiné oblasti výkonu státní správy, není-li kapacita v dané době plně vytížena.
K požární kontrole je zpracován program kontroly a o jejím průběhu a výsledku se sepíše protokol o kontrole. V protokole se uvedou zjištěné nedostatky a stanoví se lhůta pro podání písemné zprávy o odstranění nedostatků. V případě zjištění porušení povinností na úseku požární ochrany je vedeno správní řízení a vydáno rozhodnutí o uložení pokuty (nebo jiná rozhodnutí). Při zjištění porušení povinností orgánem SPD spadajících do kompetence jiného správního úřadu, jsou mu tato zjištění postoupena formou podnětu. Kontroly se rozdělují na komplexní, tematické a kontrolní dohlídky. Předmětem tematických kontrol je kontrola plnění vybraných povinností a kontrolní dohlídkou se prověřuje plnění uložených opatření.
Analýza, fakta
Počet požárních kontrol narůstal postupně od roku 2001, v posledních několika letech se tento trend téměř vyrovnal, a to s největší pravděpodobností v důsledku ustáleného počtu příslušníků vykonávajících kontrolní činnost. Dlouhodobé vyhodnocování údajů HZS krajů o kontrolní činnosti, které se zaměřuje na efektivitu výkonu z hlediska vytíženosti příslušníků vykonávajících kontrolní činnost, vedlo v roce 2009 ke stanovení nového normativu pro výkon v této oblasti. Na základě dostupných faktů byl stanoven minimální počet požárních kontrol 70 na 1 příslušníka za rok. Tento počet je minimální a je různý v závislosti na čistém fondu pracovní doby na kontrolní činnost u každého příslušníka. Podrobný postup je součástí pokynu generálního ředitele Hasičského záchranného sboru ČR.
Při vlastním výkonu kontrolní činnosti se projevuje několik nežádoucích aspektů:
1. Neuspokojivá úroveň činnosti stavebních úřadů z hlediska jejich nečinnosti na základě oznámení nedostatků spadajících do jejich působnosti (vady staveb) zjištěných při kontrolní činnosti. Přestože nedostatky jsou důsledně oznamovány místně příslušným stavebním úřadům, v mnoha případech tyto úřady nekonají. Tím je ztížen výkon požárních kontrol a někdy až znemožněna náprava, neboť HZS krajů nemohou zasahovat do kompetencí jiného orgánu státní správy.
2. Odborná úroveň osob s odbornou způsobilostí na úseku požární ochrany, jejichž prostřednictvím jsou provozovatelé činností povinni plnit některé povinnosti na úseku požární ochrany. Jakmile fyzická osoba získá osvědčení o odborné způsobilosti, může jí být odebráno rozhodnutím MV-GŘ HZS ČR na základě návrhu orgánu SPD. Odborně způsobilé osoby nemají žádnou povinnost se dále vzdělávat. Přestože z výsledků požárních kontrol a ZPP je zjevné, že úroveň odborné práce mnohdy není dostatečná, návrhy na odejmutí osvědčení o odborné způsobilosti konkrétní fyzické osobě nebyly v posledních 10 letech vzneseny.
Za roky 2001 – 2009 bylo orgány SPD provedeno celkem 107 703 požárních kontrol. Z nich bylo 11 940 komplexních, 66 463 tematických a 29 300 kontrolních dohlídek. Součástí těchto kontrol byly i cíleně zaměřené požární kontroly s jednotným programem, které vyhlašuje MV-GŘ HZS ČR a všechny HZS krajů je zapracovávají do svých plánů požárních kontrol na příslušný rok. Na roky 2002 – 2009 (pro rok 2001 nebyly vyhlášeny) byly tyto kontroly zaměřeny celkem do 20 vybraných oblastí. Z celkového počtu požárních kontrol uskutečněných v daném období tvořily cíleně zaměřené kontroly 17,3 %. Vyhodnocení těchto celorepublikově vyhlášených kontrol ukazuje na správnost takového postupu, protože počty zjištěných závad jsou neustále vysoké (cca 2,6 závad/1 kontrola). Je však nutné zdůraznit, že splnění uložených opatření minimalizuje počet potenciálních rizik vzniku požáru a jejich případné následky a kontroly působí rovněž preventivně. I podnikatelské subjekty, u kterých požární kontrola nebyla provedena, se snaží být v maximální míře na případnou kontrolu připraveni. Celkové počty provedených požárních kontrol zahrnují i mimořádné (neplánované) kontroly. V letech 2003 – 2009 byly mimořádné kontrolní akce provedeny celkem v 9 oblastech. Tyto mimořádné kontroly byly vyvolány:
• společenskou potřebou (byly prováděny na vyžádání v součinnosti s Policií ČR nebo s Generálním ředitelstvím cel v letech 2003 a 2004),
• mimořádnými okolnostmi vzniklými v souvislosti s klimatickými podmínkami (mimořádné přívaly sněhu nebo dlouhodobé sucho),
• v souvislosti s požáry s tragickými následky.
Od roku 2006 je sledován i počet kontrol bez závad – dlouhodobě se pohybují na úrovni cca 44 % z celkového počtu požárních kontrol. Dokladuje to dobrou a přínosnou práci v oblasti požární prevence a preventivně výchovné činnosti, přestože snahou provozovatelů činností i fyzických osob je vynakládat na požární bezpečnost žádné nebo minimální finanční prostředky.
Ze zahraničních zdrojů vyplývá, že vyspělé státy mají 1 příslušníka požární prevence na 15 000 obyvatel. Této úrovně požární prevence v České republice nedosahuje cca o 15 %. V současné době narůstající tlaky na další snižování finančních prostředků a počtu příslušníků může vést k dalšímu zhoršení tohoto poměru a tím ke zhoršení celkového výkonu SPD a nárůstu počtu požárů se všemi dopady na ekonomiku státu. Při stávajícím počtu příslušníků a počtu ekonomických subjektů by mohla být provedena kontrola u stejného subjektu zhruba za 200 let. Tyto úvahy vedou k potřebě stanovit kategorie vybraných činností, u kterých by byla stanovena určitá periodicita provádění požárních kontrol. Stanovení těchto kategorií činností a periodicity požárních kontrol je jedním z cílů koncepce požární prevence.
Shrnutí
• V posledních několika letech se počet provedených požárních kontrol stabilizoval v důsledku ustáleného počtu příslušníků vykonávajících kontrolní činnost. Požadavky na další navyšování počtu kontrol při stávajícím počtu příslušníků by vedlo ke snížení kvality na úkor kvantity a ke snížení počtu bodů programu u jednotlivých kontrol.
• Dlouhodobě vyrovnaný počet kontrol bez závad dokladuje dobrou a přínosnou práci v oblasti požární prevence a preventivně výchovné činnosti, přestože snahou provozovatelů činností i fyzických osob je vynakládat na požární bezpečnost žádné nebo minimální finanční prostředky.
• Vyspělé státy mají přibližně 1 příslušníka požární prevence na 15 000 obyvatel. Této úrovně požární prevence v České republice nedosahujeme a v současné době narůstající tlaky na další snižování finančních prostředků a počtu příslušníků může vést k dalšímu zhoršení tohoto poměru a tím ke zhoršení celkového výkonu SPD a nárůstu počtu požárů se všemi dopady na ekonomiku státu.
• Nelze pravidelně provádět požární kontrolu u každého ekonomického subjektu. Je proto nutné stanovit kategorie vybraných činností, u kterých by byla stanovena určitá periodicita provádění požárních kontrol.
• Přehled interních aktů řízení a pracovních pomůcek souvisejících s výkonem kontrolní činnosti je uveden u procesu „Řízení státní správy“.
• Souhrnné výsledky kontrolní činnosti jsou zveřejňovány každoročně ve Statistické ročence. Dlouhodobě sledované údaje jsou vyhodnocovány a každoročně předávány všem HZS krajů k dalšímu využití. Jsou rovněž zařazovány do programu pravidelných porad a IMZ organizovaných centrálně i na úrovni jednotlivých HZS krajů. Dílčí výsledky jsou využívány i v rámci preventivně výchovné činnosti.
stavební prevence
Stavební prevence je činností vykonávanou v rámci státního požárního dozoru (dále také „SPD“), kde HZS ČR vystupuje jako dotčený orgán pro řízení vedená podle stavebního zákona. Vždy se jedná o výkon státní správy na žádost, přičemž musí být dodržovány správní lhůty k vyřízení podání. MV-GŘ HZS ČR posuzuje stavby, které se mají uskutečnit na území dvou nebo více krajů nebo stavby, které si vyhradí. Ostatní stavby posuzují místně příslušné HZS krajů. Jedná se o posuzování stavební dokumentace u staveb definovaných zákonem o požární ochraně z hlediska stanovených podmínek požární bezpečnosti staveb. Posuzování se provádí v rozsahu požárně bezpečnostního řešení podle zvláštního právního předpisu, nebo v rozsahu obdobného dokumentu, který je dostatečný pro posouzení požární bezpečnosti stavby.
Základní podmínky požární ochrany a požární bezpečnosti staveb jsou stanoveny zákonem o požární ochraně a v podrobnostech vymezeny jeho prováděcími předpisy (vyhláška o požární prevenci a stavební vyhláška, nařízení vlády o komínech, vyhláška o technických podmínkách požárních dveří) v návaznosti na kodex norem požární bezpečnosti staveb ČSN 73 08xx a další navazující ČSN. Výsledkem posuzování podkladů a dokumentace staveb a ověřování, zda byly dodrženy podmínky požární bezpečnosti staveb vyplývající z posouzených podkladů, je závazné stanovisko nebo stanovisko dotčeného orgánu na úseku požární ochrany, které je podkladem k dalšímu řízení vedenému stavebními úřady podle stavebního zákona. Závazné stanovisko včetně uplatněných podmínek je pro místně příslušný stavební úřad závazným dokumentem, který musí být v rámci řízení plně respektován. Posuzování podkladů a dokumentace staveb se týká územně plánovací dokumentace, podkladů pro vydání územního rozhodnutí, projektové dokumentace stavby ke stavebnímu řízení, dokumentace k povolení změny stavby před jejím dokončením a posuzováním dokumentace k řízení o změně v užívání stavby, k nařízení nezbytných úprav, k nařízení zabezpečovacích prací, k řízení o zjednání nápravy a k povolení výjimky.
Proti závaznémustanovisku prvoinstančního dotčeného orgánu na úseku požární ochrany může být podáno žadatelem či účastníky řízení odvolání, jehož oprávněnost řeší odvolací (nejblíže nadřízený) správní orgán, kterým je MV-GŘ HZS ČR. Odbor prevence zpracovává věcná stanoviska pro tato správní řízení.
U dokončené stavby, pokud se k jejímu projektu vyjadřoval orgán SPD, probíhá ověřování, zda byly dodrženy podmínky požární ochrany a požární bezpečnosti staveb vyplývající z posouzené dokumentace, viz výše, včetně podmínek vyplývajících z vydaných stanovisek a předložených podkladů. V praxi to znamená u jednodušších realizací minimálně jednu fyzickou prohlídku stavby před jejím uvedením do užívání.
Úsek stavební prevence poskytuje také odborná stanoviska v rámci spolupráce ministerstev a jiných správních úřadů, která nejsou výkonem SPD. S ohledem na jejich četnost se jedná o nezanedbatelnou činnost, časově velmi náročnou.
Pravidla pro navrhování a následně posuzování požární bezpečnosti staveb jsou v současné době poměrně složitá a řeší je značné množství technických norem. Dále možnosti zpracování dokumentace inženýrskými přístupy výrazně zvyšuje požadavky na odborné znalosti. Tím se stává situace nepřehlednou a komplikovanou, a navíc klade vysoké nároky na vzdělávání jak příslušníků, tak projektantů. Z úřední povinnosti musí být k projektové dokumentaci každé stavby definované zákonem o požární ochraně vydáno závazné stanovisko, popř. stanovisko a následně i stanovisko k uvedení stavby do provozu. Složitostí projektů a variabilitou provedení vzrůstají požadavky na časovou dotaci tohoto výkonu a na odbornou zdatnost. Z tohoto důvodu je mnohdy nutné tuto činnost více „dotovat“ příslušníky vykonávající kontrolní činnost nebo vyšetřování požárů, což se projevuje v omezování počtu kontrolních akcí.
zjišťování příčin vzniku požárů
Zjišťování příčin vzniku požárů (dále také „ZPP“) je činností vykonávanou v rámci státního požárního dozoru (dále také „SPD“). HZS kraje je jediným věcně příslušným orgánem k danému úkonu. Informace o vzniku požáru předává místně příslušné operační a informační středisko HZS kraje určenému příslušníkovi pro ZPP (dále jen „vyšetřovatel požárů“), který zpravidla vyjíždí na místo události – požáru. Na místě události vyšetřovatel požárů provádí vyšetřování za účelem zjištění příčiny vzniku požáru a šíření požáru, případně zjištění porušení předpisů, zajišťuje listinnou dokumentaci, pořizuje fotodokumentaci a dokumentaci audiovizuální. Vyšetřovatel požárů může v odůvodněných případech žádat o spolupráci Technický ústav požární ochrany, chemické laboratoře a orgány Policie ČR. Spolupráce probíhá na základě Dohody o součinnosti mezi Hasičským záchranným sborem ČR a Policí ČR. Ke spolupráci může být přizván další orgán státní správy nebo jiné osoby s potřebnou odborností (znalecký ústav, soudní znalec, apod.). Při dalším vyšetřování, které již nemusí probíhat na místě události, zjišťuje informace týkající se požáru, stanoví verze příčiny vzniku požáru a provádí jejich prověřování, popíše šíření požáru. Veškeré získané informace zapracovává do dokumentace o požáru, včetně zjištění porušení předpisů z oblasti požární ochrany. Do dokumentace o požáru patří zejména spis o požáru, jehož součástí je odborné vyjádření expertizního pracoviště nebo znalecký posudek soudního znalce. Vyšetřovatel požárů dále zadává informace o požáru do programu Statistické sledování událostí a provádí rozbory příčin vzniku požárů. Při zjištění porušení předpisů ukládá pokuty v přestupkovém řízení nebo ve správním řízení – proces správní a přestupkové řízení. Výsledků ZPP se využívá při likvidaci pojistných událostí. Informace jsou předávány místně příslušným HZS kraje na základě Žádosti o poskytnutí informací z oblasti ZPP pro účely likvidace pojistné události, předané pojišťovnou.
ZPP má nezastupitelnou roli v požární prevenci. S ohledem k datům a informacím, která jsou zjišťována při vyšetřování požárů a následně analyzována, je možné eliminovat negativní trendy související se vznikem požárů a jeho šířením. Výsledky se využívají jako podklady pro návrhy regulatorních opatření, např. formou právních předpisů, dále se využívají pro stanovení problematických oblastí pro výkon kontrolní činnosti a v neposlední řadě pro preventivně výchovnou činnost. Některé negativní jevy při vyšetřování požárů se projevují ve spolupráci s Policií ČR, neboť oba správní úřady plní v danou dobu své povinnosti na jednom místě, přičemž mají rozdílné kompetence. Součinnost obou složek je ošetřena rámcovou dohodou. Vyšetřování požárů je činností vysoce erudovanou, každý vyšetřovatel musí znát velké množství předpisů a současně musí být schopen určit příčinu vzniku požárů, což je práce s kvalifikací kriminalisty. Proto je nutné vytvářet podmínky pro odpovídající vzdělávání těchto příslušníků, zejména vytvořit podmínky pro praktický výcvik.
Zajímavost: vyšetřování požárů má také svou stálou expozici v areálu HZS ČR ve Zbiroze.
